突发事件应对法的立法背景和总体思路

　　突发事件应对法是在党和国家推动科学发展、构建和谐社会的大背景下应运而生的，深刻反映了时代发展的要求和人民群众的愿望，顺应了党和政府工作与时俱进的要求和政府管理特点新变化，集中体现了我们对应急管理工作规律性认识的进一步深化。

　　一、立法背景

　　（一）有效预防和及时应对各类突发事件已经成为治国理政的重要任务。

　　（二）应对突发事件需要从依靠经验向依靠法制转变。

　　（三）现行应急管理体制、机制和制度亟待进一步补充和完善。

　　（四）实施依法治国方略要求突发事件应对工作做到权力有规、行为有序。

　　二、关于突发事件应对法的总体思路

　　（一）把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置。

　　（二）坚持有效控制危机和最小代价原则。

　　（三）对公民权利依法予以限制和保护相统一。

　　（四）建立统一领导、分级负责和综合协调的突发事件应对体制。

　　国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　所谓统一领导，是指在各级党委领导下，在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关；在地方，地方各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发事件应急管理工作，是负责此项工作的责任主体。在突发事件应对中，领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。

　　国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　所谓综合协调，有两层含义，一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调；二是各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。综合协调的本质和取向是在分工负责的基础上，强化统一指挥、协同联动，以减少运行环节、降低行政成本，提高快速反应能力。

　　国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　所谓分类管理，是指按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性实施应急管理，具体包括：根据不同类型的突发事件，确定管理规则，明确分级标准，开展预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。此外，由于一类突发事件往往有一个或者几个相关部门牵头负责，因此分类管理实际上就是分类负责，以充分发挥诸如防汛抗旱、核应急、防震减灾、反恐等指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中的作用。

　　国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　所谓分级负责，主要是根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定突发事件应对工作由不同层级的政府负责。一般来说，一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；重大和特别重大的，由省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的突发事件应对工作，由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上，也是由发生地的县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。需要指出，履行统一领导职责的地方人民政府不能消除或者有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上一级人民政府报告，请求支持。接到下级人民政府的报告后，上级人民政府应当根据实际情况对下级人民政府提供人力、财力支持和技术指导，必要时可以启用储备的应急救援物资、生活必需品和应急处置装备；有关突发事件升级的，应当由相应的上级人民政府统一领导应急处置工作。

　　国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　所谓属地管理为主，主要有两种含义：一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责。二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。比如，中国人民银行法规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，由中国人民银行对该银行实行接管，采取必要措施，以保护存款人利益，恢复商业银行正常经营能力。再比如，《核电厂核事故应急管理条例》规定，全国的核事故应急管理工作由国务院指定的部门负责。

　　三、关于实施突发事件应对法应当抓紧做好的工作

　　（一）认真宣传这部法律，做到家喻户晓。这是一部涉及到全体社会成员的法，要贯彻好这部法律，首要的就是要让社会公众了解这部法律确立的原则和主要制度。宣传这部法律重在提高全社会的危机意识和责任意识。

　　（二）加大培训力度。根据政府工作人员、有关专业人员的不同情况，进行有针对性的培训。培训工作重在提高有关人员应对突发事件的能力。

　　（三）完善制度和机制。根据这部法律规定对相关的法规、规章和规定进行清理，同时抓紧制定相关的配套规定，如预警的分级标准、城市规划如何落实突发事件应对的要求等。实施好突发事件应对法还要进一步完善突发事件应对的领导体制和工作机制，为应对好突发事件提供组织保证。

　　（四）加强协同演练。县级以上人民政府应当加强综合性应急救援队伍与专业应急救援队伍、专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，加强协同演练，提高合成应急、协同应急的能力。

　　（五）建立督促落实的机制。这部与人民群众生命安全息息相关的重要法律，有很强的操作性和实用性，在实践中不应被束之高阁。贯彻、落实这部法律也不应当仅仅成为各级法制机构和应急机构的责任。地方政府要建立起一套督促落实这部法律的工作机制，使突发事件应对法成为社会全体成员的行为准则，进而使突发事件应对工作成为全社会的共同责任。

　　突发事件应对法的执法主体

　　突发事件应对法对学校的规定

　　第三十条　各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。

　　教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。

　　突发事件应对法对财政支持突发事件应对工作所需经费的规定

　　第三十一条　国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。

　　突发事件应对法对建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度的规定

　　第三十二条　国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。

　　设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。

　　突发事件应对法对建立健全应急通信保障体系的规定

　　第三十三条　国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。

　　突发事件应对法对国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构的规定

　　第三十六条　国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。

　　突发事件应对法对突发事件信息报送的规定

　　第三十九条　地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。

　　有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

　　突发事件应对法对当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报的规定

　　第四十三条　可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

　　突发事件应对法对县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害采取的措施的规定

　　第四十四条　发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：

　　（一）启动应急预案；

　　（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；

　　（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；

　　（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；

　　（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。

　　突发事件应对法针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害县级以上地方各级人民政府采取措施的规定

　　第四十五条　发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：

　　（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；

　　（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；

　　（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；

　　（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；

　　（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；

　　（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；

　　（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；

　　（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

　　授权+限权:突发事件应对法着力规范政府应急行为

　　这似乎是一对矛盾：应对处置突发事件时，如何做到既赋予政府强制权力，保证其有必要的、足够的应急措施，同时又坚持在特殊状态下依法办事，最大限度地减少因行使应急措施而对公民合法权益造成的损害？

　　显然，全国人大常委会８月３０日下午表决通过的突发事件应对法，从立法层面对这一问题给予了审慎的平衡。

　　“保护公民权利是任何一项立法都必须坚持的基本原则，突发事件应对法也不例外。”国务院法制办公室副主任汪永清表示。

　　授权+限权:突发事件应对法着力规范政府应急行为

　　而保护公民权利，首先是要保护公民的生命财产安全。从这个角度看，联系到当前突发事件频发的严峻形势，这部法律的出台显得尤为必要。

　　来自民政部的统计数据称，今年以来，全国各类自然灾害共造成３．１亿人次受灾，因灾直接经济损失１２６４亿元；安监总局的最新统计说，截至８月２５日，今年全国因事故灾难死亡６０３７０人；环保总局较早前的一份报告显示，２００５年全国共发生环境污染事故１４０６起，其中水污染事故６９３起。  

　　新闻媒体应无偿宣传突发事件预防与应急、自救与互救知识

　　突发事件应对法明确要求，新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

　　此外，突发事件应对法规定，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

　　突发事件应对法还明确，各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力；教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。

　　应对突发事件应选择最有利于保护公民权益的措施

　　突发事件应对法明确规定，有关政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应选择有利于最大程度地保护公民权益的措施。

　　这部新颁布的法律规定，有关政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或突发事件应急处置工作结束后，应及时返还。财产被征用或征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

　　应对突发事件应选择最有利于保护公民权益的措施

　　法律还明确，履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

　　此外，这部法律还要求，履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。

　　我国将建立国家财政支持的巨灾风险保险体系

　　突发事件应对法明确规定，我国将建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。

　　这部新颁布的法律还规定，国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。

　　政府须统一准确及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作信息

　　突发事件应对法规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

　　法律同时规定，有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。

　　政府须统一准确及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作信息

　　有关法律专家表示，突发事件应对法作出的规定，体现了依法公开政府信息，确保公众知情权的法律原则。

　　将于２００８年５月１日起施行的政府信息公开条例明确规行，政府机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

　　相关连接：中华人民共和国突发事件应对法